Ricorso della Regione Siciliana in persona del suo Presidente pro
tempore On.le Sebastiano Musumeci, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, dagli avvocati Beniamino Lipani
(pec: avv.b.lipani@pec.it) e Marina Valli (pec: marina.valli@pec.it)
dell'Ufficio legislativo e legale Presidenza della Regione (AX
091.6254244) giusta procura a margine del presente atto, ed
elettivamente domiciliato in Roma nella sede dell'Ufficio della
Regione stessa, via Marghera n. 36;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna n.
370 presso gli uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri ed
elettivamente presso l'Avvocatura generale dello Stato, via dei
Portoghesi n. 12, e, per quanto occorra, la Banca d'Italia, in
persona del Governatore pro tempore, al quale il presente atto e'
notificato ai sensi dell'art. 25, comma 2 delle Norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
Per la risoluzione previa sospensione del conflitto di
attribuzione insorto fra la Regione Siciliana e lo Stato per effetto
del provvedimento della Banca d'Italia del 26 marzo 2019, prot. n.
0406824/19 - conosciuto dal Dipartimento finanze e credito
dell'Assessorato regionale dell'economia attraverso comunicazione
della Banca di Credito Cooperativo di San Biagio Platani sc, n. 7843
trasmessa via pec il 10 aprile 2019 - di scioglimento degli organi
con funzione di amministrazione e controllo della Banca di Credito
Cooperativo di San Biagio Platani sc, con sede in San Biagio Platani,
e nomina degli Organi straordinari emesso senza alcun coinvolgimento
della Regione Siciliana, Assessorato economia, previsto dall'art. 5
del decreto legislativo n. 205/2012 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Siciliana in materia di credito e
risparmio).
Fatto
Con il decreto-legge 14 febbraio 2016, n. 18, convertito con
modificazioni in legge 8 aprile 2016, n. 49, e' entrata in vigore la
riforma delle banche di credito cooperativo, poi oggetto delle
modifiche apportate con decreto-legge n. 91 del 2018, convertito con
modificazioni in legge 21 settembre 2018, n. 108.
Tale normativa ha modificato la sezione II del Capo V del decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (TUB), inserendo tra l'altro
gli articoli 33 comma 1-bis, 37-bis e 37-ter.
Ai sensi· dell'art. 33 comma 1-bis del T.U.B «L'adesione a un
gruppo bancario cooperativo e' condizione per il rilascio
dell'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' bancaria in forma di
banca di credito cooperativo» con la necessita', pertanto, per tali
realta' creditizie di adeguarsi alle nuove disposizioni per
esercitare la loro funzione bancaria.
Nel quadro attuativo della riforma in argomento, la Banca
d'Italia nella qualita' di Autorita' di vigilanza ha conclusivamente,
dopo un articolato iter, comunicato di avere positivamente accertato,
con provvedimento del Governatore la sussistenza in alcune BCC delle
condizioni previste dall'art. 37-bis del testo unico bancario per la
costituzione del gruppo bancario cooperativo Cassa Centrale Banca, la
cui capogruppo e' Cassa Centrale Banca - Credito cooperativo del Nord
Est S.p.a. con sede a Trento, ed altresi' l'idoneita' dello
«statuto-tipo» relativo alle banche di credito cooperativo affiliande
al Gruppo bancario suddetto ad assicurare la sana e prudente gestione
delle stesse ai sensi di quanto previsto dal citato art. 37-bis TUB.
Il Dipartimento regionale finanze e credito, previa formale
interlocuzione con la Banca d'Italia e riscontro positivo della
medesima, ha rilasciato alle BCC a carattere regionale interessate
dalla procedura di affiliazione a tale Gruppo bancario cooperativo
l'attestazione di conformita' dello statuto allo «statuto tipo» del
medesimo.
Per quanto attiene ad un secondo gruppo di BCC, le operazioni di
affiliazione sono state effettuate nei confronti del gruppo bancario
cooperativo ICCREA Banca S.p.a. con sede in Roma, e l'Autorita' di
vigilanza ha consentito, previa verifica della sussistenza delle
condizioni per la costituzione di un gruppo bancario facente capo ad
ICCREA Banca S.p.a., avendo particolare riferimento alle banche di
credito cooperativo siciliane, il processo di aggregazione previsto
dal TUB.
Tutte le BCC affiliande al citato gruppo bancario hanno trasmesso
gli statuti modificati secondo lo statuto tipo e tra esse anche la
BCC di San Biagio Platani che ha concluso l'iter di modifica dello
statuto per l'adeguamento dello stesso allo «statuto-tipo» del gruppo
bancario ICCREA Banca, trasmettendo l'iscrizione al registro delle
imprese delle modifiche statutarie di adeguamento.
Per tale banca l'iter di iscrizione al predetto gruppo bancario
risulta concluso in data 4 marzo 2019 (cfr. gli Albi ed Elenchi di
Vigilanza G.I.A.V.A.).
Cio' premesso, si rappresenta che la BCC di San Biagio Platani
sc, con sede in San Biagio Platani, aderente al gruppo bancario
ICCREA Banca, ha comunicato al Dipartimento finanze e credito che la
Banca d'Italia con provvedimento del 26 marzo 2019 prot. n.
0406824/19 ha disposto lo scioglimento degli organi con funzione di
amministrazione e controllo della medesima BCC ed ha nominato gli
Organi straordinari.
Alla suddetta comunicazione e' stata allegata la nota della Banca
d'Italia, prot. 0421763/19 del 29 marzo 2019, indirizzata
esclusivamente agli Organi straordinari, che riporta in calce un
estratto del citato provvedimento, prot. n. 0406824/19, di
scioglimento degli organi con funzione di amministrazione e controllo
della BCC e sottoposizione della stessa alla «procedura di
amministrazione straordinaria ai sensi dell'art. 70 comma 1 del
decreto legislativo n. 385/1993 (TUB) e successive integrazioni e
modificazioni (TUB) per gravi violazioni normative e irregolarita'
nell'amministrazione» con contestuale nomina degli Organi
straordinari ai sensi dall'art. 71 comma 1 del decreto legislativo n.
385/93. Viene, altresi', allegata la segnalazione inviata dalla BCC a
Banca d'Italia contenente le modifiche apportate all'Archivio OR.SO.
Ora, la Banca d'Italia ha proceduto senza coinvolgere la Regione
Siciliana contrariamente a quanto stabilito dalle norme di attuazione
dello statuto speciale in materia di credito e risparmio recate dal
decreto legislativo 29 ottobre 2012, n. 205, che fino ad allora non
aveva mancato di rispettare.
Ebbene, il provvedimento dello Stato, e per esso della Banca
d'Italia, che qui si impugna per guanto e' dato conoscere, risulta
lesivo delle attribuzioni della Regione Siciliana per i seguenti
motivi
Diritto
Violazione degli articoli 17 e 20 dello statuto e delle correlate
norme di attuazione in materia di credito e risparmio, in particolare
art. 1 e 5 del decreto legislativo 29 ottobre 2012, n. 205, nonche'
del principio di leale collaborazione.
Ai sensi dell'art. 17 dello statuto speciale della Regione
Siciliana, l'Assemblea regionale, al fine di soddisfare alle
condizioni particolari ed agli interessi propri della Regione, ed
entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la
legislazione dello Stato, puo' emanare leggi, anche relative
all'organizzazione dei servizi, su determinate materie concernenti la
Regione, tra le quali, alla lettera e) «disciplina del credito, delle
assicurazioni e del risparmio».
In base all'art. 20 dello statuto il Presidente e gli Assessori
regionali, tra le altre, svolgono nella Regione le funzioni esecutive
ed amministrative concernenti le materie del credito, delle
assicurazioni e del risparmio.
Ed ancora l'art. 1 delle norme di attuazione (decreto legislativo
29 ottobre 2012, n. 205) dello statuto speciale della Regione
Siciliana in materia di credito e risparmio, recante «Ordinamento
delle banche a carattere regionale» dispone testualmente:
«L'Assessorato regionale dell'economia, Dipartimento delle
finanze e del credito, ha competenza nell'adozione dei provvedimenti
previsti dalle disposizioni vigenti nelle seguenti materie, fermi
restando i poteri della Banca d'Italia di cui all'art. 6:
a) autorizzazione all'attivita' bancaria, alla
trasformazione, fusione e scissione delle banche a carattere
regionale;
b) modificazione degli statuti delle banche a carattere
regionale;
c) decadenza e sospensione dei soggetti che svolgono nelle
banche a carattere regionale funzioni di amministrazione, direzione e
controllo, in relazione al difetto dei requisiti di professionalita',
onorabilita' e indipendenza di cui all'art. 26 del decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni.»
Ed il successivo art. 2 recita «L'adozione dei provvedimenti
nelle materie di cui al comma 1 e' subordinata al rilascio del parere
obbligatorio e vincolante, a fini di vigilanza, da parte della Banca
d'Italia».
Infine l'art. 5 dispone in ordine ai provvedimenti straordinari
sulle banche a carattere regionale:
«Per le banche a carattere regionale i provvedimenti
riguardanti lo scioglimento degli organi con funzioni di
amministrazione e controllo, la revoca dell'autorizzazione
all'attivita' bancaria e la liquidazione coatta amministrativa, nei
casi previsti dal decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e
successive modificazioni, sono adottati, ove la Banca d'Italia ne
faccia proposta, con decreto dell'assessore regionale per
l'economia».
E' indubbio quindi, che la materia oggetto del conflitto rientra
nella competenza legislativa concorrente della Regione Siciliana da
svolgere secondo i principi ed interessi generali dello Stato e non
puo' quindi lo Stato annullare le prerogative regionali statuendo
unilateralmente, appunto, come se le surriportate norme non
esistessero.
Le superiori competenze attribuite dallo statuto e dalle relative
norme di attuazione non possono essere eliminate tout court a seguito
di una nuova normativa sulla materia in quanto sono norme di rango
costituzionale dotate di forza prevalente su quella delle leggi
ordinarie.
Di conseguenza non spetta allo Stato, e per esso alla Banca
d'Italia disporre lo scioglimento degli organi di amministrazione e
controllo della BBC di San Biagio Platani con contestuale nomina
degli organi straordinari senza alcun coinvolgimento dell'Assessorato
dell'economia della Regione Siciliana.
Ne' puo' in contrario sostenersi che l'atto della Banca d'Italia
sia consequenziale alla riforma del credito cooperativo, non
impugnata dalla Regione Siciliana, e in particolare all'art. 37-bis
del TUB che introduce il Gruppo bancario cooperativo al quale, come
dispone il 33, comma 1, le BCC devono obbligatoriamente aderire,
ritenendo che la BCC di San Biagio Platani con l'adesione a ICCREA
Banca S.p.A. avrebbe perso il carattere regionale.
Per affermare che anche in esito all'attuazione della riforma le
BCC aventi sede legale in Sicilia non hanno perso il legame con la
Regione basta accedere a una·lettura costituzionalmente orientata
della legge n. 49 del 2016, come poi modificata dalla successiva
legge n. 108 del 2018, che altrimenti sarebbe lesiva sotto molteplici
profili.
Si pensi al carattere peculiare delle BCC che hanno il compito
fondamentale di realizzare forme di mutualita' tra i soci e di
sostegno all'economia della comunita' locale, ed agli articoli 45,
41, 118 e 117, 3° comma della Costituzione.
Difatti, ai sensi dell'art. 45 della Costituzione la Repubblica
sostiene e garantisce la cooperazione a mutualita' prevalente; ai
sensi dell'art. 41 promuove la liberta' di iniziativa economica per
finalita' di interesse pubblico e generale; ai sensi dell'art. 118
u.c. lo Stato deve sostenere e non impedire le autonome iniziative
dei cittadini e delle comunita' locali (cd. principio di sussidiari
eta' orizzontale); infine l'art. 117, 3° comma, dispone della
competenza concorrente in materia delle Regioni.
Ora, non considerando l'incidenza di tali valori e regole
costituzionali sulle BCC, le stesse sarebbero svuotate di ogni
autonoma competenza e rappresenterebbero solamente delle appendici
dei gruppi nazionali.
Ma cosi' non e', come di seguito si va pur brevemente ad
illustrare.
Com'e' noto le banche di credito cooperativo nate con il decreto
legislativo n. 385/93 (TUB) discendono dalle casse rurali e artigiane
conservandone, la funzione economico sociale, la forma giuridica e il
rispetto di molte regole strutturali e di funzionamento, in
particolare il perseguimento dello scopo mutualistico e l'esercizio
del credito prevalentemente a favore dei soci.
Ai principi del localismo e della mutualita' rispondono le
previsioni quali il voto capitario, l'obbligo di ritenzione degli
utili e di non distribuzione delle riserve, il principio di
mutualita' prevalente, i limiti operativi e territoriali.
Poiche' pero' dal punto di vista imprenditoriale esercitano
l'attivita' bancaria sono soggette alle medesime regole di vigilanza
internazionali (controlli, interventi, misure patrimoniali,
disciplina delle crisi ...) cui sono sottoposte tutte le banche, a
tutela della sana e prudente gestione.
La riforma resasi necessaria per l'inasprirsi delle regole
internazionali a seguito della crisi finanziaria del 2007 tende
tuttavia a mantenere l'equilibrio tra attivita' bancaria e natura
mutualistica.
L'elemento caratterizzante della riforma, come innanzi accennato,
e' l'introduzione del Gruppo bancario cooperativo, disciplinato agli
articoli 37-bis e 37-ter TUB e nella parte terza delle Disposizioni
di vigilanza per le banche.
Esso costituisce un'innovazione che non corrisponde ad alcun
istituto gia' presente nel nostro ordinamento sol che si consideri la
sua obbligatorieta' e la circostanza che la capogruppo non possiede
nessuna partecipazione di controllo nelle BCC, ma sono le BCC
controllate che devono partecipare in via maggioritaria al capitale
della capogruppo.
Nei contratti di coesione il rispetto della mutualita' e del
localismo e' assicurato da apposite previsioni tra le quali
l'obbligo, per le singole BCC, di operativita' con i soci
«prevalente» e «limitata a un dato territorio».
Da evidenziare infatti che l'attivita' di coordinamento e di
direzione della capogruppo finalizzata al perseguimento della sana e
prudente gestione del gruppo ha come scopo ultimo la realizzazione
dello scopo mutualistico delle BCC affiliate (art. 37-bis, comma 3,
lett. b), TUB).
E cosi dalla previsione che la capogruppo debba essere una
societa' per azioni deriva non che per le BCC costrette ad entrare in
un gruppo che ha finalita' di profitto vengano meno le
caratteristiche del credito cooperativo ma invece, proprio per la sua
stessa natura di Spa, che la capogruppo non possa sostituirsi alle
BCC nell'esercizio della loro attivita'.
Nessuna riduzione di autonomia gestionale viene quindi alle BCC
dalla riforma.
Si consideri infine anche che ai sensi dell'art. 37-bis, comma 7,
lettera c), del decreto legislativo n. 385/93 il Ministro
dell'economia e delle finanze puo' stabilire «le modalita' e i
criteri per assicurare il riconoscimento e la salvaguardia delle
peculiarita' linguistiche e culturali delle banche di credito
cooperativo aventi sede legale nelle Regioni a statuto speciale e
nelle Province Autonome di Trento e di Bolzano».
Lo scopo della norma e' quello di rafforzare ulteriormente il
carattere localistico della banca di credito che certamente viene
meno allorche', come nella fattispecie, non viene lasciato alcun
spazio di intervento alla Regione dove ha sede la medesima banca
locale, spazio come detto espressamente sancito per la Regione
Siciliana dalle norme statutarie.
Che quella sinteticamente descritta sia lettura della riforma
conforme a costituzione trova conferma anche nel parere della Banca
Centrale Europea dell'11 settembre 2018 relativo alle modifiche alla
riforma delle banche popolari e delle banche cooperative
(CON/2018/42). In esso la BCE precisa che le modifiche apportate al
D.L. n. 18/2016 mirano a «rafforzare il carattere localistico e i
tratti di decentralizzazione dei gruppi bancari cooperativi».
Dal pur breve excursus si evince con chiarezza che l'adesione al
gruppo bancario, non solo perche' obbligatoria ma anche perche
finalizzata al rafforzamento patrimoniale delle BCC affiliate
anziche' alla loro compenetrazione operativa, non disancora la
singola BCC dal territorio in cui ha sede, cosicche' la stessa deve
considerarsi tuttora a carattere regionale.
Del resto e' appena il caso di notare che allorche' furono
emanate le norme di attuazione il riferimento al gruppo bancario
contenuto nell'art. 1, comma 3, non poteva certo voler ricomprendere
realta' del tutto diverse, per natura e funzione, da quelle al tempo
esistenti.
Degno di nota e' anche come il legislatore della riforma delle
BCC, correttamente, non abbia rivisto l'art. 159 del TUB che
richiamando fra gli altri anche l'art. 36, oggetto di modifica,
continua a far salve le prerogative delle Autonomie speciali anche
dalla legislazione statale in materia bancaria.
Ora, ribadito che nulla si conosce circa ragioni e iter che hanno
indotto l'Organo di Vigilanza a sciogliere gli organi della BCC di
San Biagio Platani sc, atteso che di cio' si ha solo la descritta
conoscenza parziale e indiretta, resta comunque ferma la necessita'
che la Banca d'Italia in ogni caso, e, quindi, anche ove abbia
proceduto su segnalazione del Gruppo bancario cooperativo a rilevare
le gravi violazioni e irregolarita' cui fa riferimento, avrebbe
invece dovuto, nel rispetto dell'art. 5 del decreto legislativo n.
205/2012, proporre alla Regione Siciliana, e per essa all'Assessore
regionale per l'economia, l'adozione del relativo decreto.
Tutto cio' considerato dunque la censura circa i sopraindicati
parametri risulta del tutto fondata avendo l'Organo di vigilanza
agito unilateralmente nei confronti di una banca che tuttora e' da
ricomprendere nell'ambito territoriale regionale.
Lo Stato con il provvedimento impugnato ha violato altresi' il
principio di leale collaborazione, in base al quale i diversi livelli
di Governo devono cooperare fra loro, in quanto, nonostante le
diversita' di funzione e struttura, essi fanno pur sempre parte del
medesimo ordinamento.
All'Amministrazione regionale competente nella materia,
Dipartimento finanze e credito, che, come illustrato, fino a poco
prima aveva proficuamente collaborato all'attuazione in Sicilia del
disegno di riforma, l'Organo di Vigilanza nulla ha fatto sapere.
La Regione infatti nel caso specifico non e' stata destinataria
di alcuna comunicazione, nemmeno a scopo puramente informativo, ne'
piu' in generale e' stata avvertita dalla Banca d'Italia circa la
posizione che questa riteneva di assumere circa le refluenze del
nuovo assetto delle BCC sui rapporti fino ad allora intrattenuti con
riguardo a tali banche.
La Banca d'Italia cosi' facendo oltre ad adottare un atto
illegittimo ha impedito alla Regione di dare il proprio apporto alla
comprensione della problematica generale ai fini di una definizione
condivisa che consentisse di tener conto, come dovuto, delle
prerogative regionali.
In proposito sconfinata e' la giurisprudenza costituzionale che
assegna alla leale collaborazione il ruolo di principio cardine nei
rapporti tra diversi livelli di Governo e cio' in particolare quando
vengano in rilievo discipline che «intrecciano» competenze statali e
regionali (cfr. fra·le tante le sentenze nn. 126/18, 28/18 e 36/18).
Oggi peraltro tale principio oltre a «permeare i rapporti tra lo
Stato ed il sistema delle autonomie» a seguito della legge n.
15/2005, di modifica e di integrazione della legge n. 241/1990, che
ha riformulato l'art. 22 in materia di accesso agli atti
amministrativi e' stato generalizzato. Non solo esso riappare a
livelli di normazione ordinaria, ma emerge in tutta la sua capacita'
espansiva. Infatti viene esteso al di la' dei rapporti tra i diversi
livelli governativi e, in maniera piu' generalizzata, utilizzato nei
rapporti tra i diversi soggetti pubblici.
Conclusivamente quindi vi sono tutti gli estremi per promuovere
ricorso per il conflitto di attribuzione in epigrafe specificato, con
contestuale istanza di sospensione cautelare in considerazione del
danno grave e irreparabile che deriverebbe dall'applicazione del
provvedimento nelle more della pronuncia di merito.